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扛稳粮食安全的责任担当，确保重要农产品特别是粮食供给，是实施乡村振兴的首要任务。2021年粮食再获丰收，达到13657亿斤，同比增长2%，连续七年保持在1.3万亿斤以上。但2021年农产品贸易逆差达到1335亿美元，历史性突破千亿美元大关。同期，谷物进口6538万吨，同比增长82.7%，进口创历史新高。如何应对粮食及重要农产品对外依存度不断攀升，确保农产品有效供给，实现供需均衡，保障国家粮食安全极具挑战性。
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一组数据：农产品保供形势不容乐观
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2021年年底召开的中央经济工作会议明确提出，要正确认识和把握初级产品供给保障问题；中央农村工作会议和2022年中央一号文件再次强调，中国人的饭碗任何时期都要牢牢端在手中。在需求收缩、供给冲击、预期减弱的三重压力下，这些表述再次为我们敲响粮食安全的警钟。
一组数据可以折射出农业产业安全形势：重要农产品可以满足基本需求。2021年中国粮食、肉类和水产品分别为6.83亿吨、8887万吨和6693万吨，继续保持总量全球第一的水平，人均占有量远高于世界平均水平。与此同时，2020年蔬菜、水果等产品生产总量也分别达到7.5亿吨和2.9亿吨水平，产量全球第一，人均占有量也大大超过世界平均水平。粮食和大宗食品生产平稳，满足了城乡居民食物基本需求，总体安全有保障。
粮食和食物进口加剧令人担忧。农业连年丰收，但相对于不断增长的需求，进口农产品数量越来越多，逆差越来越大也是不争的事实。农产品贸易逆差呈线性增长。自2004年农产品进出口出现46亿美元逆差以后，逆差扩张势头迅猛。2017年~2020年，农产品贸易逆差分别为503、574、719、948亿美元，2021年突破千亿大关。粮食对外依存度越来越高。包括大豆在内的我国口径粮食进口量越来越大，2021年进口量达1.62亿吨，相当于我国粮食产量的24%，粮食对外依存度已达19%。肉类奶类进口已呈常态。这几年肉类以及奶类进口占比越来越高。2021年进口肉类938万吨，乳制品391万吨，意味着我国肉类和乳制品对外依存度分别达到9%和30%以上。从趋势看，从粮食到肉类等大宗食品需要进口弥补供应缺口，实现供需平衡难度越来越大。
资源性农产品自给率不断下降。事实上，除了粮食等食品供给缺口外，几乎所有资源性农产品都依靠进口满足需求，供需平衡形势日趋严峻。2021年除了进口大豆9652吨，稍低于2020年数量外，食物油进口1031万吨，棉花和食糖进口分别为215万吨、657万吨，相当于国内生产量的30%~60%。此外，水果进出口表现的逆差也越来越大，2021年逆差达70.1亿美元，令人担忧。仅以国内大豆单产水平计算，要替代1亿吨大豆进口，需要新增播种面积8亿亩，加上植物油、棉花和糖料，进口数量相当于利用了国内10亿亩以上播种面积。就此，全部资源性种植业产品进口依存度已达30%以上。换言之，资源性农产品自给率已下降到70%以下。在不稳定性不确定性明显增强的背景下，如何实现农产品供需平衡事关重大，需要认真研究，寻求对应之策。
供需失衡：表象与根源
农业生产连年丰收，供给缺口却越来越大，使新世纪初关于农产品供需“总量平衡，丰年有余”的判断已成历史，供不应求已呈常态化表现。供需失衡表现在供给端，但根源在需求端。
从供给看，国内生产持续增长，不仅粮食、肉类、水产品保持连年增产态势，1978年~2020年，粮食每年增长1.9%，水产品年均增6.5%，水果、蔬菜年均增9.4%和9.3%。1996年~2020年，猪、牛、羊和奶类增长分别增1.1%、2.7%、4.3%和6.8%。与此同时，棉花、糖料、茶叶等种植业产品以及鸡鸭等禽类产品均保持增长态势，且增速不低，表明农业生产运行是健康可持续的。
但从需求看，增长势头更猛。尽管2021年人口仅增48万，深刻表明由于人口净增长带来的农产品增量需求在2022年后会不复存在。但其他需求继续呈增长态势，一是经济增长、收入增加带来的食物结构升级需求。2021年我国人均GDP已超过12000美元，即将跨入高收入国家门槛，由此带来的农产品需求，大大增加了供给压力。2013年~2018年，我国城乡居民口粮消费从149公斤减少到127公斤，但同期对肉禽奶蛋水产品等动物食品消费从63公斤增加到72公斤，粮食的升级需求持续上升。二是工业化城镇化持续推进，农村劳动力和人口大量向城市转移和迁居，由农产品生产者转变为农产品消费者。收入增加、消费能力增强使得他们对食物升级需求增长明显。2021年农民工总量为2.93亿，人均工资月收入4432元，比2020年增8.8%，促使农产品总量需求增加。三是全球经济社会动荡使得不确定不稳定性已呈常态，这对粮食和重要农产品全球供应链的影响明显，增强储备能力、增加储备数量是必然选择，由此带来的储备需求强劲。消费升级、消费转换以及储备增加的三大变化，大大增加了农产品供需平衡难度。对此，认识必须清醒。此外，从城乡居民的恩格尔系数看，2012年~2019年连续8年下降，2019年为28.2%，2021年又回升到29.8%，表明不确定不稳定性背景下，其他消费收缩，但食物消费需求刚性增长并不因此随之缩减。
供需失衡是资源禀赋、成本收益以及贸易格局等多重因素影响的结果。
从农业资源看，工业化城镇化仍在持续中，耕地减少趋势不可逆转。在严厉的耕地保护约束下，耕地数量仍由第二次全国土地调查时的20.31亿亩减少到现阶段19.18亿亩，10年间净减1.13亿亩。这表明工业化城镇化与农业争地矛盾难以调和。此外，农产品总量平衡与结构调整存在矛盾，减少的耕地流向林地和园地的占比并不低。
从农民种粮积极性看，由于粮食价格总体上升势头偏弱，种粮近几年呈负收益，挫伤了农民种粮积极性。国家发改委成本收益调查显示，2012年以来，种粮净利润不断下降，2016年开始出现亏损。2004年~2020年，稻谷、小麦、玉米三大主粮亩均生产成本由395元上涨到1120元，涨幅183%，年均6.7%；同期三大主粮平均销售价由每年0.71元上涨到1.22元，涨幅72%，比亩均成本低111个百分点。亩均净利润由2004年的197元下降到2019年的负31元，2020年粮价上涨，恢复到46元。若不考虑自用人工与自有土地成本的现金收益，2014年每亩为710元，2019年为541元，2020年为613元。由于种粮无效益，2017年~2019年，粮食播种面积连续三年下降，由17.88亿亩减少到17.09亿亩，2020年才恢复到17.52亿亩。这些情况致使耕地撂荒半撂荒在粮食主销区和产销平衡区成为普遍现象，“非粮化”问题突出。
从农业竞争力看，2014年~2018年，我国小麦、玉米、大豆亩均成本是美国的3倍、1.5倍和1.4倍，稻谷成本是印度的3倍。早期成本高的原因是物质费用高，近年来主要是租地、人工成本高。以最新数据看，2021年10月配额内1%关税的国外玉米运抵我国有关港口税后价1.30元/斤，比国内玉米到港价低0.07元/斤。大豆到港税后价2.27元/斤，比国产大豆价格低0.8元/斤，棉花滑准税到岸税后价每吨19273元，比国内低2132元。食糖配额内15%税率到岸价税后价每吨4857元，比国内低716元。我国资源性农产品在全球缺失竞争力。令人担忧的是，农业资源只会减少，不会增加。消费结构不断优化，需求只会增加，不会减少。资源性农产品生产出口大国具有成本、价格优势，竞争力短期内不会丧失，进口冲击不会逆转，深度影响我国农业的产业链、供给链和价值链。
各项政策要落实到位
农业是安天下的基石，保生存的产业，这是人类社会发展的基本常识。中央经济工作会议和中央农村工作会议提出，要把提高农业综合生产能力放到更加突出的位置。2022年中央一号文件强调要牢牢守住保障国家粮食安全底线。简言之，就是抓耕地，夯实基础；抓科技，提升潜力；抓主体，发挥积极性；抓政策，提供保障。没有粮食安全就没有一切，农业供给侧结构性改革就会失去方向。
为此，我们需要在两个前置条件下优化配置各类资源要素，确保农产品特别是粮食总量稳定增长。一是在复杂多变的国际环境下，有效利用国际国内两种资源两个市场，但必须坚持以我为主的粮食安全观。什么农产品靠自己来生产以保障供给，什么农产品可以依靠国际市场来满足多元需要，平衡调剂产业产品安全问题十分重大。核心问题是谷物尽最大能力自给保供，小麦、水稻等口粮必须尽最大努力、最大潜力、最大可能靠国内生产、保国内供给，务必要绝对安全。依赖国际资源、国际市场调剂的只能是粮食以外的其他农产品，包括部分资源性农产品。二是绿色发展是永恒的主题，保产业安全、总量安全要坚持山水田林湖草沙等农业自然资源统筹兼顾，宜林则林，宜牧则牧，宜渔则渔，但宜耕一定要耕。耕地要种粮食，生产小麦、水稻、玉米，这是原则，也是底线。在此前提下，充分释放一切积极因素，优化要素组合方式，统筹产业产品生产，确保产业安全，将总量目标任务落到实处。
（一）守住耕地红线。要贯彻落实党中央要求，把稳耕地、稳面积、稳产量作为重中之重。粮食主产区、主销区、产销平衡区都要保面积、保产量。
确保18亿亩耕地红线要管长远，任何时候、任何情况下都不可逾越。按照耕地和永久基本农田、生态保护红线、城镇开发边界的顺序，统筹划定落实三条控制线。耕地保护要实至名归，实施一票否决，终身追责的责任制。工业化、城镇化推进，增加建设用地必须以盘活存量为基本原则，轻易不能在增量上打主意。
确保粮食有足够的播种面积，特别是小麦、水稻等口粮播种面积必须稳定，提高粮食复种指数，增加双季稻播种面积，千方百计满足总量稳定增长的需要。城乡居民对农产品多元化的需求，要求农产品供给必须多元化，但这种多元化农产品供需平衡必须先满足吃饱，才能安排吃好，秩序不能乱。
确保土地产出能力可持续。必须加快农业领域补短板重大工程项目建设，重点在永久基本农田保护区、粮食生产功能区和重要农产品生产保护区，开展土地整理，小块变大块，建设排灌设施，田间路网，提高工程质量。新基建要将农业基础设施建设作为重点统筹推进。推进国家黑土地保护工程，提高土地后备资源在保障农产品产出，特别是粮食总量增长方面的潜力和能力。包括盐碱地改造，中国有15亿亩盐碱地，其中有近2亿亩可以改造。在维护生态环境的前提下，花大力气改造潜力很大。
（二）实施种业振兴行动。在天赋资源既定的背景下，足够的农产品供给，特别是粮食总量供给要靠科技水平的提升。要坚定不移实施种业振兴行动，这是下一步保产业安全，保粮食总量稳定的不二法宝。为此，更加重视生物技术，包括杂交技术、基因技术的研发应用，特别是有利于提高小麦、水稻、玉米单位产量提升的新品种要强化研发推广，启动农业生物育种重大项目，抓紧培育具有自主知识产权、稳产高产的粮食新品种，提升土地产出效率，最大程度地提升科技在增加产出总量方面的潜能。从源头保产业安全和粮食总量安全。更加重视农业机械装备在粮食生产最重要作业环节的应用，高度重视南方丘陵地区土地宜机化整治，增加可用于粮食生产的有效面积。更加重视装备机械在农产品生产、运输、储藏、加工方面的应用水平，降低产中、产后损耗，最大化提高土地产出率、劳动生产率和资源配置效率。更加重视节水、节肥、节药技术的转化应用，节约集约利用多种要素资源。坚守持续发展要求。更加重视互联网、物联网、大数据、云计算、遥感等数字技术在农业中的广泛应用。总之，要大力发展由现代生物技术、装备技术、绿色技术和数字技术集成的现代农业科技，建立和完善确保农产品产出，特别是粮食总量稳定增长的农业科技创新体系，实现农业转型升级，走“产出高效，产品安全、资源节约、环境友好”的现代农业发展道路。
（三）努力提高农民种粮效益。保产业安全，需要提升人力资本，最坚强的保障还是组织基础。要坚定不移地贯彻落实党政同责的粮食和重要农产品安全负责制，提高政治站位，加大工作力度，强化监督，落实责任。通过价格支持、金融支撑、保险避险等各种方法和手段，充分调动亿万农民群众生产积极性，发挥他们在保产业安全，特别是保粮食总量安全方面的主力军作用。
大力发展以粮食生产经营为主业的家庭农场、合作社和农业企业。通过积极的政策引导，运用“公司+农户”“公司+合作社”“订单农业” “契约农业”等多种组织形式以及合约方式，完善利益联结机制和分配机制，发展农业和粮食适度规模经营，实现小农户与现代农业的有机衔接，保障产业安全和粮食总量稳定增长。
大力发展生产性服务业。在粮食和重要农产品生产的耕、种、防、收等重要作业环节，通过土地经营托管、半托管的方式，为小农户提供省钱、省力、省心的解决方案，化解“谁来种地”“地怎样种好”难题。
大力培养新型农民。顺应工业化、城镇化发展，务农劳动力大量减少的趋势和农村劳动力分工分业的格局，培养造就一批有爱农情怀、有工匠精神、有创新意识、有社会责任感的新型农民，提升他们的人力资本和优秀品质，让越来越少的人种越来越多的地，产出越来越多的农产品，越来越多的粮食，保障产业安全。
（四）加大对农业支持保护力度。现代农业发展到今天，一方面需要强调基于国情发挥农业的比较优势，提升农业竞争力；另一方面要正视我国大国小农背景下农业的弱质产业特性，特别是粮食产出效益低的客观事实，加大对农业，特别是粮食生产的支持保护力度，充分发挥各项政策的增产保供作用。
加大对农业投入力度。实施一批包括高标准农田建设在内的，有利于增强农产品产出，特别是粮食产出能力的重大农业工程项目，扩大投资规模，健全投入机制，拓宽投资渠道，优化投资环境。积极引导工商资本投资农业，特别是投资有利于粮食产能提升的项目。加快形成财政优先保障、金融重点倾斜、社会积极参与的多元投资格局，补齐农业投入短板，夯实农业基础。
加大对粮食产业的价格支撑作用。稳定释放价格引导产业发展的信号，要充分认识到价格的政策效应远远大于有限的各类补贴对生产经营主体的作用。要顺应农产品生产成本不断高企的趋势，不断提升小麦、水稻最低收购价水平，按照“保成本、有收益、稳预期”的政策思路，传导市场信息，引领粮食作物价格趋向，提高普通农户和新型农业经营主体种粮积极性。与此同时，增强前瞻意识。与人多地少的日本、韩国相似，随着农产品自给率不断下降，农产品价格上涨势头不会逆转，要有应对高成本导致农产品高价格时代来临的思想准备，这方面要未雨绸缪。
加大对粮食生产经营的奖补力度。公共财政要向保总量、保能力倾斜，包括加大耕地地力保护补贴，农机购置补贴，生产性服务业项目补贴，玉米、大豆生产者补贴力度，增加产粮大县奖励，充分释放相关政策效应。
实施全面节约战略。首先要体现在对粮食和食物的节约，要将节约战略贯穿于“从田间到餐桌”全过程。通过节约每一粒粮食，提升粮食保障能力。
加快建设多层次的农业风险管理体系。充分利用金融、保险、期货、再保险、担保等政策工具，释放其在规避农业各种自然、经济、市场和社会风险方面的功能作用。提高粮食储备、运输、加工、营销体系的安全可控性，保障能生产出来，并有足够的存储能力，关键时期要调得出来，能供给市场，满足城乡居民的基本食物所需。利用风险管理体系防止不确定性，减少传导性，避免灾难性，确保农业产业安全，确保粮食总量稳定增长。
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